嘎弩焦點：美國最長政府停擺終於結束

11月12日，美國政府停擺達到了43天。隨著8位民主党參議員倒戈，共同支持一項參議院兩黨妥協法案，使得支持法案的人數達到了60票門檻。這項法案也在眾議院以222票對209票通過，法案在參眾兩院通過後，隨即送交白宮，由川普總統在白宮橢圓形辦公室簽署成法。川普稱這項法案是一次「非常重大的勝利」。美國歷史上持續時間最長的政府停擺也就此落幕。

政府停擺的背景與主要原因

根據美國政府的制度設計，美國財政年度自每年 10 月 1 日開始，國會必須在 9 月底前完成年度撥款，否則政府資金會被凍結。

若同時無法通過臨時撥款法案（Continuing Resolution, CR）作為緩衝，非必要的政府部門便會因資金中斷而停工，出現所謂的「政府關門」。這種現象在美國歷史上並不罕見，但卻是其他民主國家少見的政治僵局。

目前共和黨掌控國會2院，但在參議院中未能取得通過預算案所需的60票門檻，使民主黨仍保有部分談判籌碼。

在此次新的財政年預算案中，民主黨和共和黨在醫療保健、對外援助及移民執法經費等議題上存在長期的分歧，這使得雙方難以達成共識。

民主黨訴求：

延長醫療保險補助稅收抵免，降低數百萬美國人的醫保費用。

撤銷川普政府對Medicaid（醫療補助） 的削減。

反對削減 CDC、NIH 等公共衛生單位的經費。

共和黨訴求：

主張一份「乾淨的CR」── 不附帶任何醫療或政策條件，特別針對不納入非法移民，只延長資金。
共和黨一再堅持，先通過「臨時撥款法案」，在討論延長醫保補貼。

結果兩黨在聯邦支出水平、撤銷對外援助和醫療保險補貼等問題上存在重大分歧。而最大的分歧焦點是在新冠疫情期間設立的《平價醫療法案》（Obamacare）。

民主黨要求恢複數千億美元的醫療支出，特別是「平價醫療法案」（Obamacare）下為低收入家庭提供的醫保支持。但這些支出，正是川普政府在今年7月通過的所謂「偉大又漂亮」的預演算法案中計畫削減的內容。

美國政府停擺了四十三天

由於兩黨各持己見互不相讓，導致談判陷入僵局。

2025年9月30日，即政府停擺開始前數小時，參議院再次就民主黨和共和黨的方案進行投票。

民主黨方案的投票結果是：47票贊成，53票反對。

而對共和黨方案，53位共和黨人中只有一位投了反對票，卻獲得兩位民主黨人與一位獨立人士的支持，該方案以55票對45票獲得多數票的勝利，但由於未能克服60票的冗長辯論，方案未能通過。投票結束後，白宮管理和預算辦公室指示各機構執行其政府停擺計劃。

依照「冗長辯論」法則，參議院對法案投票，必須擁有絕對多數，也就是3/5的支持票（60票），法案才能通過。

雖然川普揚言，政府一旦關門，他將計劃「永久裁撤」部分「非必要人員」，卻未能阻止政府關門的命運。10月1日凌晨12時01分開始，美國聯邦政府因資金凍結而停擺。

在政府停擺之後，參議院先後進行了十四次協商與投票，共和黨的方案的支持票始終未能達到60票的門檻。

此次停擺導致約80萬名聯邦僱員被迫休假，另有70萬人無薪工作。雖然聯邦醫療保險、聯邦醫療補助、運輸安全管理局和美國鐵路公司等基本服務仍然維持，但包括美國國立衛生研究院、美國疾病控制與預防中心和婦女、嬰兒和兒童營養補充計劃（WIC）在內的許多機構與計劃面臨部分或全部暫停運作。

白宮「大規模聯邦裁員」

10月10日，在美國政府關門第10天後，川普政府警告稱，正在考慮裁減1.6萬名聯邦僱員的計劃，首批裁員人數達4000人。

川普的裁員計劃不但受到民主黨人的反對，部分共和黨議員也對此表達不滿，指責這是「不必要且懲罰性」的政治手段。

美國政府僱員聯合會（AFGE）立即就此次裁員向法庭提出質疑，要求法院阻止裁員，並批評這是「濫權與政治報復」。

根據各部門及工會代表說法，教育部、財政部、國土安全部、衛生與公共服務部以及環境保護署等單位，已陸續收到裁員通知。

歷史上，非必要的聯邦工作人員在政府停擺期間會被強制休假，工資也會被停發，但不會被裁員。此次政府停擺期間，約有80萬名聯邦工作人員被迫休假。

作為政府效率部精簡政府規模努力的一部份，川普政府2025年以來已解僱了數萬名聯邦工作人員。

川普呼籲參議院廢除「冗長辯論」制　

10月30日，美國總統川普在其社交平台「真相社交」（Truth Social）上發文，呼籲共和黨掌控的參議院廢除冗長辯論制（filibuster），以便不受民主黨阻撓通過臨時撥款法案。

川普在貼文中強調：「選擇十分明確——啟動『核選項』，廢除冗長辯論制。」

川普表示：「我們（共和黨人）掌握權力，如果我們做了我們應該做的事情，這場荒謬的、毀國的『關門』將會立即結束。」

他聲稱，廢除冗長辯論不僅能結束政府關門，還能讓共和黨人實施例如執行選民身份證等政策。

川普還指出，民主黨人在拜登政府時期也曾試圖廢除60票多數制，但未果。他們曾明顯試圖修改規則以通過投票權立法。

儘管川普的呼籲獲得了一部分共和党參議員的呼應，但共和黨高層公開拒絕了川普總統關於終止60票多數制的要求。

當被問及是否應廢除冗長辯論以解決政府關門問題時，美國參議院多數黨領袖圖恩（John Thune）表示：「這是讓參議院成為參議院的因素。老實說，如果我們那樣做了，對方（民主黨人）可能會做出許多糟糕的事情。」

圖恩堅持認為冗長辯論「保護了這個國家」。

共和黨人眾議院議長麥克•詹森（James Michael Johnson）也對冗長辯論作辯護，他稱「參議院的保障措施一直都是冗長辯論」。

儘管川普呼籲廢除「冗長辯論」制沒有得到共和党參議員的公開支持，卻也動搖了民主黨人的決心，因為此等僵局持續下去，一旦被迫啟動「核選項」，成功的幾率非常高。民主黨人將失去最後的籌碼。

8名民主党參議員倒戈

11月10日，美國參議院兩黨終於就結束政府停擺達成了突破性協議。這一妥協性的協議是在參議院多數黨領袖約翰・圖恩（John Thune）與白宮協調下形成的，並獲得8名民主党參議員的支持，撥款委員會成員也全程參與。由此跨過了60票門檻，使臨時撥款法案得以進入表決程序。

根據新協議規定，政府停擺期間被解僱的聯邦僱員將獲復職並領取拖欠工資，各部門需向國會提交撤銷「裁員通知」的報告。該方案還禁止任何部門在2026年1月30日前裁員，以避免未來重演停擺危機。

此外，協議為農業部、退伍軍人事務部（VA）、食品藥品監督管理局（FDA）、軍事建設項目及國會運營提供全年資金，其他機構資金將延續至明年1月底。

民主黨領導人查克・舒默（Chuck Schumer）與哈基姆・傑弗里斯（Hakeem Jeffries）公開反對該協議，因為協議未延長即將到期的《平價醫療法案》補貼，但越來越多的中間派議員選擇支持恢復政府運作的務實路線。

在兩名倒戈的民主党參議員的努力下，多數黨領袖約翰・圖恩承諾在12月中旬之前就延長醫保補貼進行投票，這符合了共和黨堅持的條件。

多名民主黨議員承認，在共和黨主導的財政提案下維持政府運轉，是「現實且必要的一步」。

在推動協議的過程中，伊利諾伊州民主党參議員迪克・德賓（Dick Durbin）也發揮了關鍵作用。他受到空中交通管制員托比・霍克（Toby Hawk）及聯邦僱員工會主席埃弗雷特・凱利（Everett Kelley）的勸說，決定支持法案。

弗吉尼亞州民主党參議員蒂姆・凱恩（Tim Kaine）表示，他支持協議，因為它「保護聯邦僱員，恢復因停擺被解僱的人員，並保障他們的工資權利」。

共和黨人認為，這一妥協做法既保障了民生與公共服務，又為後續全面財政談判爭取了時間。

民主党參議員約翰・費特曼（John Fetterman）批評民主黨派策略失衡，他稱「這是一次失敗的教訓」。

川普總統也再次強調稱，任何向非法移民提供資金的提案都不會被接受，並指出「民主黨人也明白這一點」。

歷史回顧：美國政府的「停擺傳統」

政府停擺是美國政治獨有的現象。過去半世紀已發生多次，僅川普1.0任內就有3次。上一次發生在2018年底至2019年初，創下了35天政府停擺記錄，爭議焦點是墨西哥邊境圍牆的經費。最終因航管人員無薪工作1個月後集體請病假，導致航班大亂，才迫使川普政府屈服。

美國政府立法部門底下，負責向國會提供預算和經濟資訊的聯邦機構「國會預算辦公室」（CBO）估算，那次政府停擺導致的經損達110億美元，其中有30億元為永久損失。

但該現象並非川普首創。1980年代，共和黨籍前總統雷根（Ronald Reagan）任內也曾發生多達8次的停擺，雖然大多數的時間都相當短暫。

民主黨籍前總統柯林頓（Bill Clinton）亦在1995年經歷21天的停擺；同黨的歐巴馬（Barack Obama）則是在2013年經歷了16天的政府關門。

自1976年以來，美國政府「關門」的平均時長為 8天。實際上，政府停擺會持續多久，完全取決於黨派對峙何時結束。如果沒有一方作出讓步，停擺就可能持續下去。

此次政府停擺是美國歷史上第十一次導致政府服務縮減的政府停擺，也是美國歷史上持續時間最長的政府停擺。

什麼是「冗長辯論」？

冗長辯論（Filibuster），也被稱為「程序性阻撓議事」 ，它是一種議會議事策略。為了延遲或完全阻止立法或確認案投票的行為。

這種做法自美國政府參議院成立以來就已被使用，他是美國參議員的特權。

所謂冗長辯論是指參議院中居於劣勢的政黨甚至單獨一位議員，因無力否決特定法案、人事或達到特定政治目的時，利用必須保障每人基本發言權的議事規則，在會議中進行冗長演講以拖延會議及表決進程，甚至逼使人數佔優的一方作出讓步。

冗長辯論也叫無限制演講、無休止演講，發言人須站在那裡滔滔不絕一直講話，不能進餐，也不能如廁。演講內容可以是任何題目，甚至念電話簿也可以，只要講話內容不要復讀或是停下來就行。曾有參議員拿《聖經》、《美國憲法》、《美國獨立宣言》、《世界人權宣言》、《莎翁名著》，甚至食譜來朗讀。

少數黨議員常用它來作為阻礙議事日程，拖長整個議會辯論過程，拖到這個這個議事日程結束，參議院不得不放棄這個法案，進入下一個法案的討論，最終使議案胎死腹中。

冗長辯論在19世紀末和20世紀初變得更加頻繁，引發了關於可能修改參議院規則以限制這種做法的辯論。美國前總統威爾遜於1917年頒布了《克洛特法則》，要求立法以三分之二的多數票通過，並防止長時間的演講阻礙辯論。

之後再在1949、1959及1975年進行了修訂過，目前的參議院議席必須要絕對多數，即3/5（或以上）的人數通過便可終結辯論。

冗長辯論之所以存在，除了需保障人人皆有不同意見發言權之外，在實務上，對雙方也有效益，例如有助阻撓獲多數議席的黨派支持但不得民心的議案，讓少數派議員的立場得以彰顯，亦可以趁此挑動民意情緒逼他們部分妥協，改期再討論重新立法或現階段取消提案。或者是地方政府多數黨支持但中央反對的行為。

前南卡羅來納州共和党參議員斯特羅姆•瑟蒙德曾於1957年進行了長達24小時18分鐘的冗長辯論，以反對《民權法案》。被認為冗長演講第一人。

但今年四月份，新澤西州民主党參議員科里•布克創造了最長冗長辯論的紀錄，發言時間長達25小時5分鐘。

什麼是「核選項」

而所謂的「核選項」也是一種參議院的議事程序，允許參議院以簡單多數推翻日常規則，而不是參議院規則通常需要的絕對多數。特別是在60票規則中，該程序被用來結束辯論並結束阻撓議事。

2013年11月，由民主黨控制的參議院以52對48票通過規則，規定對於所有行政任命和除最高法院大法官以外的法官任命，僅需超過半數投票便可強行停止冗長發言，在此之前強行停止冗長發言需要3/5的票數。這是美國歷史上首次援引了「核選項」。

2017年4月，由共和黨控制的參議院以52對48票通過「核選項」規則，規定對於最高法院大法官的任命，僅需超過半數投票便可強行停止冗長發言。

「核選項」一詞類似於核武器，是最極端的選擇。是一種破壞性地用於廢除立法上的阻撓議事程序。廢除阻撓議事程序需要至少51名參議員的投票，或者50名參議員的投票加上副總統（作為參議院主席）的一票。

「平價醫療法案」（ACA）

「平價醫療法案」（ACA）也叫「奧巴馬醫改」，是美國前總統奧巴馬於2010年3月23日簽署成為法律。加上《2010年醫療衛生和教育協調法》修正案，意味此兩項措施是美國醫療系統自1965年通過聯邦醫療保險（Medicare）與聯邦醫療補助（Medicaid）之後，最重要的監管改革。

ACA 是奧巴馬政府的核心政策之一，象徵著民主黨推動的「大政府、社會福利」模式。自從川普執政以來，共和黨一直尋求廢除「奧巴馬醫改」。但由於缺乏共和黨內部共識與具體替代方案，多數改革提案最終未通過國會。

共和黨人認為，ACA 強制要求所有人購買醫保（個人強制令），並要求企業提供醫療保險，這被認為是政府過度干預自由市場。

川普堅持稱， ACA 導致保費上漲、一些保險公司退出市場、消費者選擇變少，同時龐大的保險公司費用削減了國民的利益。

「平價醫療法案」將在12月到期，投保費用將大幅度上漲。

美國眾議院少數黨領袖民主黨籍傑弗里斯（Hakeem Jeffries）於10月21日接受美國國家公共電台（NPR）訪問時也承認：「數以千萬計的美國人此刻正收到通知，顯示他們的保險費用將翻倍、三倍，甚至四倍，達到無法負擔的程度。」

作者：嘎弩